[본지단독]경제가 발전하고 각종 개발사업이 진행되면서 주로 정부와 주민간의 공공갈등이 심화되고 있다.

지금까지 국내 공공갈등 유형을 보면 주로 정부에서 사회적 합의없이 사업을 밀어붙이기식으로 진행하고 문제가 불거지면 뒤에서 금전적 보상으로 이를 해결하는 방식으로 진행돼 왔다.

때로는 소송을 거쳐 강제조정하는 방식을 취하고 있는데 다분히 후진국형 공공갈등 대응이다.

앞으로도 많은 공공개발이 이뤄질 예정인데 이 과정에서 공공갈등과 이로인한 사회적 비용지출은 쳇바퀴돌듯 계속될 수 밖에 없다.

문제는 공공사업 진행과정에서 다양한 공공갈등이 예상되는데도 사전에 이에 대해 관련 주민과 상의하고 대화와 타협을 통해 의견을 수렴하는 제도적 장치 자체가 미비하다는 점이다.

이러한 후진국형 공공갈등 대응 방식을 지적하고 대안마련을 위해 국회에서 공공갈등 해결을 위한 제도개선 방안 토론회가 열렸다.

새정치민주연합 신학용 의원(국회지속가능경제연구회장)이 주최한 공공갈등 해결을 위한 제도개선 방안  토론회가 그것이다.

20일 국회입법조사처 대회의실에서 개최되 이번 토론회는 주최자인 신학용 의원과 이찬열 의원,  김기식의원(이상 새정치민주연합), 이상규 의원(통합진보당)이 참석했다. 이와함께 공공갈등부문의 정부 수장인 추경호 국무조정실장, 김인수 국민권익위원회 부위원장도 함께했다.

주제 발표와 토론으로 진행된 이번 토론회를 요약 정리했다.

▲ 신학용의원은 토론회 개회사를 통해 '공공갈등 해결을 위한 제도개선 방안 토론회'를 주최, "공공갈등을 더이상 좌시해서는 안된다"며 "갈등은 막대한 경제적 비용을 발생시키고 국민 화합을 저해하는 요인"이라고 밝혔다.<사진/영상 이용국 기자>

◇개회사 : 신학용의원(국회지속가능경제연구회장)

지역구인 인천지역만해도 공공개발사업 진행과정에서 여러 갈등으로 일이 진척되지 않았다.
정부와 지자체, 시민단체, 지역 주민등의 갈등요인이 있다. 국무총리실이 갈등조정의 중추다.
갈등관리 없는 대한민국은지역별 계층별 여러가지로 쪼개질수 밖에 없다. 이에 방법을 찾차보자는 취지다.

공공갈등 수습비용이 지난 10년간 246조원에 달한다는 연구결과도 있다.
갈등을 더이상 좌시해서는 안된다. 갈등은 막대한 경제적 비용을 발생시키고 국민 화합을 저해하는 요인이다.
이를 방치하면 우리나라 총제적 발전을 저해하는 걸림돌이 될 수도 있다.
이번 국정감사에서 공공갈증 증가에 대한 심각성을 지적하고 해결방안을 촉구하기도 했다.
그리고 갈수록 증가하는 공공갈등의 심각성을 통감하면서 이번 토론회를 개최했다.
공공갈등해결에 이번 세미나가 시발점이 되기 기대한다.

▲ 추경호 국무조정실장은 축사를 통해 "계획수립단계에서 정책구상과 추진이 필요하다"며 무엇보다 사회에서 토론하고, 소통하고, 협의하고, 타협하는 과정이 중요하다"고 밝혔다.<사진/영상 이용국기자>

◇축사 :  추경호 국무총리실 국무조정실장

눈뜨면 갈등이 있다. 아내과의 갈등, 자녀와의 갈등, 친구간의 갈등도 있다.
사회적으로는 공공갈등이 존재하는데 심각한 상황이다.
여러 공공정책이 진행되면서 갈등이 있음을 기억할 것이다. 밀양송전탑, 제주 해군기지 갈등 등이 있다.

공공사업의 진행과정에서 정부는 우선 추진해놓고 문제가 생기면 뒤따라가면서 수습하는 뒷북을 친다는 비판이 적지 않다.
사회전반적으로 소통과 화합, 협의 문화가 부족하다는 지적도 있다.
정부내에서도 갈등이 생기면 누군가 책임지려고 하지 않는다는 지적이다.

지금까지는 사업 추진시 예산이나 추진과정에서 경제적 비용에만 집착했다.
이를 이해관계자와 조정을 통해 비용도 고려해서 제대로 추지진하는 것이 필요하다.
공공갈등 예산을 좁은 의미의 경제적 코스트가 아니라 총체적 코스트로 생각해야한다.

'호미로 막을일 가래로도 못 막는다'는 말이 있다. 공공갈등은 이런 개념에서 사전에 방지하는 시각이 필요하다.
현안이나 잠재갈등이 있을때 초기에 문제를 찾고 대안을 마련하자는 얘기다.
관계부처 차관과 거의 매주 이런 논의를 하고 있다. 초기에 논의하고 지혜를 모으고 비용을 줄여나가고 공공부문의 이해를 증진시키는 노력을 경주하고 있다.
계획수립단계에서 정책구상과 추진이 필요하다.
무엇보다 사회에서 토론하고, 소통하고, 협의하고, 타협하는 과정이 중요하다.

갈등 증폭의 문제에 있어 (시민단체나 해당주민이) 일부러 문제제기를 하면 정부나 국회가 지혜를 모아 대안 마련과 보상을 하다보니 정상적으로 일을 풀 수 있는데도 문제를 일부러 키우는 경향도 있다.
혹시 이런 생각에 의해 문제가 확산되면 건강하지 못하고 국가적 비용낭비가 될 것이다.
그래서 좋은 안을 만들어 가는 지혜를 모아 나가야 한다.
오늘은 의미있는 세미나다. 여러 전문가를 모시고 토론회자리를 마련했다. 정책에 참조하도록 하겠다.
생산적이고 창의적인 대안이 나오길 기대한다.
국무조정실도 사회갈등이 최소화될 수 있도록 계속 노력하겠다.

▲ 김인수 국민권익위원회 부위원장이 토론회에서 축사를 하고 있다.<사진/영상 이용국기자>

◇축사 : 김인수 국민권익위원회 부위원장

우리사회는 빠른 속도로 변화하고 있다. 급속한 변화속에서 사회경제적 갈등을 경험하고 있다.
공공갈등은 공공기간과 일반국민이 이해가 복잡하게 얽혀있다. 이의 해소를 위해 지불해야하는 사회경제적비용이 상상을 초월한다.

2008년이후 공공갈등은 1800건이나 접수됐다. 현재도 증가하고 있다.
이런 심각한 공공갈등의 해소를 위해 각 행정기관은 여러 제도적 장치를 마련해 다각적인 노력을 기울이고 있다.
우리 위원회에서도 공공갈등로 인한 집단민원의 해결방은 마련을 위해 그동안 조정해결 경험을 바탕으로 각계의 의견을 수렴해 '집단민원의 조정에 관한 법률'안을 마련해 제정을 추진하고 있다.

적절한 때 이같은 자리를 마련해 공공갈등 해소방안을 마련한데 대해 감사의 말씀 드린다.
오늘 토론회가 각계의 고견을 모아 공공갈등 해결을 위한 정부 대응역량 제고와 제도 발전 방안 마련을 위한 초석을 다지는 계기가 될 수 있길 희망한다.

이후 종합토론은 신봉기 경희대 교수가 맡았다.

◇신봉기 경희대 교수= 우리사회의 고질적인 쟁점이다. 노골적으로 표현하면 국가신뢰의 문제이고 국민분열 예방을 위한 주제라고 생각한다.
우리사회에서 공공갈등이 사라지는 계기가 마련될 수 있도록 토론회가 진행됐으면 한다.

<발제 '공공갈등 해결을 위한 정부대응 역량및 제도 강화방안'>

◇김광구 경희대 행정학과 교수= 갈등현황분석으로 출발하고자 한다.
1990년에서 2013년까지 844건의 공공분쟁이 발생했다.
공공갈등은 한번 발생하면 장기적으로 해소되고 있지 않다.
대표적으로 밀양송전선로 갈등이 9년이 경과되고 있고, 안양교도소 설립 갈등이 20년에 달한다.
과연 갈등관리체제가 존재하는지도 의문이 들 정도다.

한국의 사회갈등은 OECD 27개국가운데 2번째로 많이 발생하고 있다.
삼성경제연구원 자료에 따르면 공공갈등으로 인한 경제적 손실은 연간 272조원에 달한다.
공공갈등이 심화되면 국가적 사회적 개인적 사회적비용은 상상을 초월한다.
갈등은 개인에게도 심각한 트라우마를 야기시킨다. 이로인해 자살등 극단적인 선택도 발생하고 있다.

그동안 갈등발생초기에 밀어부치고 대화하지 않고 있다. 70년대 갈등대응방식을 2014년 지금도 여전히 쓰고 있다. 대화와 타협보다는 공권력 우선인 것이 현실이다.
국책사업 갈등이 대부분 소송이나 정치적 결단으로 타결됐다. 이는 갈등을 중립적 객관적 제 3자 통해 개려 조정할 수 있는 시스템이 미비하기 때문이다.

대립된 의견을 투표로 하는 대의민주주의 방식에 의존하면 대화와 설득을 통한 선호의 변화를 유도하기 어렵다.

갈등관기 관련 소송도 문제다. 소소의 제기에 대해 문형배 판사는 판결문에서 "사업시행의 계속 여부  그 범위를 판단하는 문제는 사법부가 감당하기에 버거운 제데 이다. 따라서 사업시행의 적절성은 정치 및 행정의 영격에서 대화와 토론을 통해 대안을 찾는 것이 사법 영역에서 일도양단식으로 해결하는 것보다 효과적"이라고 했다.
공공갈등은 법적으로 해소하기 어려운 현실을 판결한 판사의 고언이다.

공공갈등을 해결하기 위해서는 먼저 정부가 일하는 방식을 바꾸어야 한다. 우리의 갈등양상은 선진국형인데 갈등해결방식이나 인식은 후진국에 머무르고 있다.
갈등관리를 위해 참여중심의 행정절차로 제도개선이 필요하다.

국토교통부의 댐 사업절차 개선을 예로 들면 지금은 기본구상-예비타당성조사-타당성조사-주민설명회-기본계획수립으로 돼 있다.
이를 기본구상-사전검토협의회-지역의견수렴절차(갈등조정)-예비타당성조사-타당성조사-주민설명회-기본계획 수립으로 가야한다.

종합하면 개별법 개선을 통해 갈등을 유발하는 수많은 법 하나하나를 개선하기에는 현실적으로 어렵다.
따라서 '갈등관리기본법(가칭)'을 도입해 정부가 일하는 방식을 바꿔줘야 한다.

또 국가공론위원회(가칭)을 도입 대통령공약사업 및 대형 국책사업 갈증예방 기능을 수행해야 한다.
그리고 '국민조정중재원(가칭)'을 설립 정부, 정치로부터 독립적, 중립적인 공공갈등 해소기구의 도입이 추진돼야 한다.

▲ 김광구 경희대 행정학과 교수가 '공공갈등 해결을 위한 정부대응 역량및 제도 강화방안'을 주제로 발표하고 있다. 그는 공공갈등 해결을 위해 예비타당성조사전에 주민과 사전협의와 조정을 거치는 제도가 법제화돼야 한다"고 밝혔다. <사진/영상 이용국기자>

<종합토론>

◇심준섭 중앙대학교 공공인재학부 교수= 갈등은 잘 관리되면 아무일도 안생긴다. 그런데 다양한 갈등이 늘어나고 있다. 사회적비용도 시급한 문제라 생각한다.
국가전반의 갈등관리 역량이 부족하지 않나 싶다. 정부의 일방적인 정책추진이 문제되고 있고, 대중이 소외되고 있다고 느껴 갈등이 발생하고 있다.

정부는 정책결정비용을 줄이고 싶어한다. 갈등관리는 비용이 아니라 투자의 관점에서 봐야한다.
전통적인 갈등관리 소송과 ADR(분쟁 해결을 위한 중재와 조정)기구가 있다.
국내 ADR기구는 전문성이 결여되어 있다고 보인다. 예방적 차원에서 ADR이 강화되어야 한다.

근본적으로 정부와 정책의 신뢰를 어떻게 복구할거냐? 대중과 함께 가치를 어떻게 공유하는냐가 중요하다고 본다. 가치가 추구된 위에 정책이 실현되어야 한다. 정부와 대중간의 신뢰를 구축하는 협의체, 갈등조정기관 마련, 현재 법령은 미흡하다고 본다.
정부의 기관들이 많은 노력을 함에도 불구하고 국내의 관련 기관이나 기구들이 유기적으로 협력하고 배분되야 하는 방안을 도입하는것을 검토해봐야 한다.

◇주재복  한국지방행정연구원 연구위원= 갈등관리 시스템을 완전 재정비할 필요가 있다. 사전예방이 보다 중요하다. 정책을 추진하기 전에 이해당사자가 모여 충분한 논의가 필요하다.
정부나 공무원은 아직까지도 일방적인 정책추진이 가장 좋다는 인식을 가지고 있다. 이렇듯 정부의 인식을 바꿔야 하는 전제가 있다.
과거의 성공신화에 아직도 잡혀있다. 따라서 예전방식에서 벗어나야 갈등관리 시스템을 한차원 높일 수 있다.

정부가 과거처럼 우리가 혼자 할 수 있다는 생각을 바꿔야 한다. 거버넌스를 잘 구축해서 진정성있는 논의를 하고 이해관계를 공유하고, 합의해 추진해 나가면 사전에 갈등을 예방할 수 있는 방법이 아닌가 싶다.

공공갈등 조정 기재가 재대로 작동하고 있지 않다. 공공간의 갈등도 잘 해결되지 않고 있다. 중앙정부와 지방정부의 갈등을 막을 수 있는 방안을 찾아야 한다.
정부끼리 싸우면 주민들의 신뢰는 더 떨어진다.

지방역량평가를 만들어 법이나 제도가 지방에 어떤 영향을 미치는가 중앙과 지방이 충분히 논의 한다면, 지역주민도 수월하게 수긍할 것이다.

◇이연홍 전 국민권익위원회 고충처리국장= 발제에서 제기한 공공갈등 발생원인 중 정부 정책 및 사업의 결정 관련한 주민참여와 이해를 반영하고자 사전의견수렴 절차가 행정의 형식적 요식행위이고 취지대로 제대로 운영되지 못해 오히려 갈등의 원인으로 작용하고 있다는 지적이 여러 공공갈등 처리사례에서 발견할 수 있다.

권익위에 접수되는 100인이상의 집단 민원을 보면 2013년 78건으로 2010년 대비 44% 증가 했다. 이는 국민의 권리의식이 신장된 면도 있으나 종전의 방식대로 일을 처리해서는 이해 관계인의 동의를 받을 수 없다는 것을 반증하는 측면도 있다.

이런 관점에서 참여중심의 행정절차 개선방은 갈등 당사자 간 감정이 격해저서 상대방의 어떤 의견도 불신하는 단계에 이르러서야 비로소 심각성을 인식하고 해결을 시도하고 있는 지금의 문제점을 해소하고, 공공갈등 발생 전에 예방할 수 있는 효율적 방안이라고 할 수 있다.

현재 법령 재개정 시 규제 또는 부패요인에 대한 심사를 거치고 있는데, 갈등에 대해서도 갈등관리기본법을 도입해서 법령 재개정시는 물론 상시 제도개선을 통해 갈등요인을 발굴 개선하는 것도 공공갈등 예방에 유용할 것이므로 적극 검토가 필요하다고 본다.

◇임상준 국무조정실 공공갈등관리지원관= 대통령의 공약 이행을 위해 정부가 효율성을 검토하지 않고 정책을 추진해 갈등을 유발시킨다는 말은 비약이다. 토론회 내내 갈등 해결방안이 소송을 귀결되고 있다는 사실도 펙트가 잘못된 것이 아닌가 싶다.
중앙정부와 지방정부의 갈등을 조정하는 갈등조정협의회에는 법적 구속력이 없다. 구속력을 가지게 된다면, 이게 오히려 갈등을 유발시키는 요인이 될 우려도 있다. 보다 신중히 검토해야 한다고 본다.
지방정부와의 갈등해결을 위한 중앙정부의 직접적인 법령을 마련하는 것도 지방자치시대에 역행하는 것이라 생각한다.