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"現 헌법은 제왕적대통령제 한계"분권형 대통령제, 선거구제 개편 등 다양한 의견 개진
황두연 기자  |  dyhwang@a-news.com
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승인 : 2014년 12월 19일 (금) 11:08:47
수정 : 2015년 03월 26일 (목) 09:04:38
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이재오·우윤근·정동영·심상정 등 여야 의원 토론 참여, 개헌담론 본격화

[본지단독]올 들어 지속적으로 제기되고 있는 개헌담론에 대해 정치권의 '거물'이 모여 갑론을박하는 토론회가 열렸다.

이언주 의원과 한림국제대학원 정치경영연구소가 공동주최한 대안담론포럼 '개헌담론을 진단한다'가 그것이다.

이번 토론회는 새누리당 이재오 의원, 새정치민주연합의 정동영 상임고문과 우윤근 원내대표, 정의당 심상정 원내대표 등 내로라하는 정치권 인사들이 토론자로 나서 주목됐다.

이와함께 정청래 의원, 변재일 의원, 김성곤 의원(새정치민주연합 전대준비위원장), 정두언 의원, 이재영 의원, 진영 의원, 김용태의원, 김기준 의원, 김관영 의원, 김광진 의원  등 여야 의원이 다수 참석했다.

포럼의 순서는 이언주 의원의 인사말과 김성곤, 정두언, 변재일 의원의 축사에 이어 '경제민주화와 헌법개정 문제'를 주제로 KDI 국제정책대학원 유종일 교수가 기조강연을 했다.
이어 '87체제의 문제점과 독일-오스트리아 모델'을 주제로 한림국제대학원 최태욱 교수가 발제를 하고 이어 이재오 의원과 우윤근 원내대표가 각자 토론을 진행했다.
또 '기득권 내려놓기와 정치개혁'을 주제로 서울과학기술대 고 원 교수가 발제하고 정동영 상임고문과 성한용 한겨레신문사 선임기자가 토론을 이었다.
마지막으로 '선거제도개혁과 권력구조 개편의 맞물림'을 주제로 전남대 선학태 교수가 발제하고 심상정 원내대표와 주최자인 이언주 의원이 토론을 전개했다.

이번 토론회를 기조강연과 의원들의 토론을 중심으로 요약 정리했다.

   
▲ KDI 유종일 교수는 개헌담론 토론회 기조강연에서 개헌의 방향으로 "경제민주화와 합의제 민주주의가 실현 가능한 방안이 포함돼야 한다"고 밝혔다.<사진/영상=이용국 기자>
◇기조강연 - 경제민주화와 개헌논의 (KDI 국제정책대학원 유종일 교수)

국민들의 관심이 두 여인 때문에 쏠리고 있다.
두 여인이 개헌이 왜 필요한 지 말해주고 있다.

(두 여인은) 제왕적 대통령과 황제 경영의 두 표본이다.
십상시, 문고리권력, 비선실세에 의한 국정농단 스캔들에 휩싸여 있는 것도 제왕적 대통령제가 빚어낸 시대착오적 희비극이다.

김영삼정권 이후 역대 정권에서도 마찬가지다.
정권이 몇번 바뀌었음에도 재벌의 황제경영과 편법승계가 계속되고 노동자의 권리는 세계 최하급 수준에 머무르고 있다.

87년 6월항쟁이후 개발독재가 끝나고 직선제 중심의 현행 헌법이 탄생했다.
국가주도에서 민간주도 시장경제로 바꿨다. 동시에 시장의 한계를 직시했어야 했는데 재벌 개혁과 노동권보호가 헌법에서 보장되지 않았다.
이후 대기업 이익은 폭증하는데 비해 가계 수익은 떨어지고 있다. 경제성장이 이뤄져도 빈곤율과 자살율이 OEDC 최고다.

이를 2012총선과 대선에 정치권과 국민이 (불평등에 대한) 해결책을 합의했다.
바로 경제민주와화 사회복지다. 하지만 선거가 끝나자 자취를 감추었다.

경제활성화를 꾀한다는 명분하에 규제완화와 경기부양정책이 그 자리에 대신 들어섰다.
역대정권과 마찬가지로 재벌에 투자와 고용을 구걸하려니 경제민주화는 내팽개칠 수 밖에 없었다.
이를 헌법으로 보장하지 않으면 경제민주화와 사회복지, 국민행복은 말뿐이게 된다. 이를 개헌으로 담보해야 한다.

역사적으로 직선제 민주주의는 한계에 직면했다. 외부적인 사정도 있지만 87년 체제는 한계를 노정했다.
이해관계를 조정하고 갈등을 조정하는 제도여야 하는데. 직선제 중심의 헌법은 승자독식문화를 만들었다.
현행 소선구제는 군소정당에 대한 강력한 진입장벽이 되고 있다.
지역주의와 결합해 양대 정당의 기득권을 철통같이 보호하고 있다.
민주화 이후에도 한국의 민주주의는 절름발이라는 말을 듣고 있다.
앞으로는 경제민주화와 합의제민주주의가 우리의 나아갈 길이다.

정치개혁의 핵심은 선거재도와 공선제도의 개혁이다
선거제도는 비례성 강화, 공천제도는 공정한 심사 강화의 방향으로 바뀌어야 한다.
비례성을 강화하는 것이 가장 중요하다. 승자독식을 구조적으로 방지해야 한다.
이를 위해 독일식 정당명부비례대표제와 소선구제를 혼합한 방식이 가장 효율적이다.

미국식 예비선거 도입 주장이 있는데 이는 현역의 재당선율을 높이자는 주장에 불과하다.
기본은 당원들을 중심으로 하면서 시민들이 참여할 수 있는 문호를 개방하는 것이 필요하다.

권력구조에서 제왕적 대통령제 개혁은 기본사항이다. 국민정서나 역사적 맥락 등을 고려할 때 순수내각제보다는 이원집정부제가 비람직할 것으로 보인다.
개헌론이 의원이나 정치전문가들이 모여 만든 권력구조개편안이 돼서는 안된다.
다양한 사회집단의 참여를 이끌어 내는 개헌논의가 돼야 한다. 광범위한 공론화와 사회적 합의도출을 위한 방안이 마련돼야 한다.
개발독재아래서 산업화를, 직선제 민주주의하에서 시장화를 이뤘다.

이제 비례대표제를 기초로한 합의제 민주주의를 이룩하고 경제민주화를 추진하는 역사적 과제에 직면했다.
경제민주화를 절실히 필요하는 국민들의 요구와 참여로 이뤄내야 한다.

   
▲ 새누리당 이재오 의원은 "지난 87년 개헌이 이승만 박정희 대통령제의 제왕적 대통령제 폐혜는 그대로 두고 5년마다 직선제로 절차적 민주주의만 쟁취했다"며 "그 폐해를 극복하는 개헌이 절실하다"고 밝혔다.<사진/영상=이용국 기자>

토론자 - 새누리당 이재오 의원

저는 주로 87년 체제의 문제점에 대해 말하겠다.
교회에가면 목사님들이 얘기한다. 기도를 해야 하나님이 들어줄꺼 아닌가? 절에 가면 스님들이 발원을 해야 들어줄거 아닌가 말을 한다.
정치도 마찬가지다, 문제를 제기해야 국민들이 판단한다.

헌법의 개정은 대통령 발의나 국회의원 과반수 발의(를 통한) 두가지 방법이 있다.
대통령은 개헌논의 하지 않겠다니까. 천상 국회에서 국회의원들이 하는 방법밖에 없다.

그런데 국회의원들이 자기들의 권한도 행사하려 하지 않느냐의 문제(에 직면한)다.
국민들의 의원과 여론의 듣는 것이 옳은 순서다.
(국민들은)국회의원들이 하는 꼬락서니를 봐라. 어떻게 맡기겠느냐라는 문제제기가 있다.
그렇다면 여러분 보시라. 15대때부터 의원을 해오고 있다.
19대 국회의원뿐만아니라 모든 국회의원들이 지탄의 대상이다.
왜 그리 됐었는가? 왜 욕을 먹는가?
이게 제왕적 대통령제의 폐혜때문이다. (의원들이) 대통령이 시킨대로 엎드려 꼼짝 못한다.
어떤 국회의원이라도 자기 주장을 갖고 말하지 못하는 구조다. (제왕적대통령제)이것이 (국민들이)국회의원을 불신임하는 문제의 본질이다.

따라서 이런 근본문제를 바꾸는것이 개헌이다.
지금까지 개헌이 두번 바꿨다.
이승만대통령이 대통령 권한강화를 위해 최초 의원내각제를 대통령제로 바꿨다. 국회의원 감금하면서까지.
또 4.19이후 (이승만정권이) 무너진다음 민주당이 내각제로 돌렸다. 대통령제 횡포가 너무 심하다는 이유였다.
그런데 내각제정권이 뿌리내기기전 1년도 안돼 5.16구데타로 다시 대통령제로 바꿨다.
이후 3선 대통령 직선도 맘에 안들어 유신헌법까지 만들어 종신대통령제를 꾀했다.
우리(나라의) 대통령제의 뿌리가 제왕적 대통령제이다.

87년체제에는 두가지 함정이 있다. 이승만 박정희 대통령제의 제왕적 대통령제 폐혜는 그대로 두고 5년마다 직선제인 절차적 민주주의만 쟁취했다.
따라서 내용적으로는 이승만대통령제때부터 내려온 제왕적 대통령제의 폐혜가 이어져 왔다.
십상시 비선실세 논란자체가 제왕적대통령제의 결말이다. 어느 정권이나 지금의 대통령제하에서는 뿌리칠 수 없는 관계이다.

이를 그대로 두는 것은 정치인의 직무유기다.
87년 일인당 ,GDP가 3445달러다. 지금은 2만8천불 시대다. 이제는 경제민주화 없이 나라의 발전도 복지도 없는 시대다.
따라서 지금이 개헌의 적기다.
(87년 당시)5년단임제 합의는 여당인 노태우 대표의 야권분열의도와 야권내 김영삼 김대중 대표의 대통령에 대한 열망이 만들어낸 작품이다.

국가원수와 내각이 나눠지고, 내각은 다시 중앙정부와 지방정부가 나눠지고, 정당은 제1당이 과반수가 아닌 다수당으로 태어나고, 비례식 정당명부제가 도입되는 이 모든 것이 개헌을 통해 가능하다. 이것이 분권형 대통령제를 주장하는 이유다.

   
▲ 새정치연합 우윤근 원내대표는 "우리나라뿐만아니라 세계적으로 대통령제를 선택한 나라들이 권력의 집중문제로 혼란을 야기하고 있다"고 밝혔다.

토론자 - 새정치민주연합 우윤근 원내대표

입법예를 설명하겠다.
87년체제는 제도를 바꿨다. (그 당시는 독재자인) 사람을 바꾸는게 최선이었다.
그동안 여섯 분의 대통령이 정도차이가 있지만 한계가 드러냈다. 여당의 한계는 정권을 가진 정부의 앞잡이 노릇하는 것만 되풀이하고 있다.
외부에서는 전문가들인 분들이 국회의원이 되면 여야 의원들이 한계 안에서 움직인다.
구조개혁에 초점을 맞출 수 밖에 없다.
의원의 자질 부족을 수없이 문제제기한다. 자질이 문제가 아니라 구조에 문제다.

새(로운) 사람 수없이 해봤다. 28년동안 그래도 한계다
개헌과 관련해 다른나라 34개국가 헌법을 검토했다.
조각조각 뜯어봤더니 놀랍게도 우리나라와 같은 제왕적 대통령제가 세 나라밖에 없다.
미국의 대통령제도 비판받는 대통령제 중 하나다, 저명한 헌법학자는 신생국의 대통령제가 죽음의 키스를 맞보게 될 것이다라고 했다.
미국과 같은 시스템을 갖추지 못하면 그렇다는 것이다.

독일의 제도와 오스트리아 제도는 왜 우리에게 모범인가?
갈등이 많은 나라이기 때문이다. 갈등이 많은 나라는 결코 다수결의 승자독식 권력구조에서는 갈등해결이 불가능하다.
독일의 내각제가 안정적인 요소가 있느냐는  중앙집권제가 돼서는 안된다. 내각제 기반이 취약한다.
독일 기본법 67조가 안정에 기여했는데. 구조적 측면에서 우수성이 있다.
오스트리아의 경우 영세중립국의 특수성도 있고 갈등도 많은 나라다. 좌우가 가장 극심하게 대결했다.
신탁통치도 받았다. 오스트리아에서 직접 정치가와 예기를 나눴다.
그들도 갈등이 많았다. 오스트리아의 경우 대통령 권한이 많지만 나서지 않는다. 갈등을 야기했기때문에 이를 불문율로 지키고 있다.
우리도 그래야 한다.
정치의 문제는 이제 사람의 문제가 아니다. 사람은 지금까지 (많이) 바꿔왔다. 문제가 극복이 안된다. 바로 구조의 문제다.

외국에서도 아르헨티나 헌법학자도 얘기한다. "우리나라(아르헨티나)의 최대 위기는 대통령제라고 너도나도 얘기한다"
거기도(아르헨티나) 측근정치가 판을 치고 있다.
우리나라도 측근들의 사법처리 누가 될 것인가를 고르고 있다.

대통령선거에 지면 죄인이된다. 이긴자는 숟가락만 놔도 완장차고 행세하고 진쪽은 죄인이된다.
제도를 먼저 바꾸고 좀 더 세부적인 부분을 맞춰 나가야 한다.
87년군부독제를 종식시키기 위한 헌법개정은 만고진리가 아니다. 지금까지의 노정된 수많은 문제를 극복하는 개헌으로 나아가야 한다.

토론자 - 새정치민주연합 정동영 상임고문

정치혁신의 핵심이 헌법가치를 현실로 만드는 것이다.

   
▲ 새정치연합 정동영 상임고문은 "특권타파와 노동 및 인권이 보장되는 헌법개정이 필요하다"고 역설했다.

개헌논의 보다 있는 헌법이 선언적 의미로 그치고 현실과 괴리를 고치는 것이 더 우선이다.
땅콩회항이 문제다.
모든 국민은 인간으로서 존엄과 가치를 지닌다는게 헌법 10조다. (땅콩회항은) 인간 존엄이 짓밟히는 사건이다.
오너의 딸의 잘못을 털어놓는 것은 모든 것을 걸어야 하는 용기였다.
자신이 인간임을 선언한 자존심의 결단을 국민 개개인에게 미룰 수 없다.
헌법과 인권의 괴리를 좁히는데 최선을 다해야 한다.
현실의 갈등, 사회경제적 갈등이 핵심이다. 노동문제도 있다.
삶이 불안하고 불평등하고 억울한데 그 사회가 좋은 사회가 될 수 없다.

여당은 노동에 대해 배제주의고 야당은 온정주의다.
헌법은 노동인권을 보장하지만 하위 법률은 이를 거부하고 있다.
쌍용차의 선고, 정리해고를 무제한 허용하는데 대해서도. 또 수원지법이 47억원 손배소를 전개했던 거에 대해서도 여야의 존재의 의미는 없다.
영화 카트 비정규직문제에 대해 여야가 의미있는 행동과 존재감이 없었다.

이런 여야의원의 활동에 대해 불신이 가득한데 개헌론이 어떤 의미인지 되돌아보게 된다.
헌법개정은 쿠데타 혁명, 또는 압도적인 요구에 의해 이뤄졌다.
향후 헌법개정은 어떤 세력의 힘이 있는가 의문이다.
'사회문제 해결에 능력을 보이는 정치가 정치개혁의 핵심이'다에 공감한다.
취직안되고, 장사안되고, 정치는 겉돌고 있다. 정치가 그 문제의 해결의 안으로 들어가는게 정치혁신의 본질이다.

70미터 굴뚝위에 쌍용차 노조가 올라가 있는데 정치는 그들에게 그들에게 어떤의미인가?
그 안으로 들어가야한다는 생각을 한다.

고 교수가 "역사적 실천과제를 대중은 진보진영에 위임했다"는 지적에 대해서는 한국사회의 변화를 모색하고 꿈꾸는 정치인의 푯대로 생각한다.
이와함께 "특권체제 타파를 말했는데 주체의 문제 누가 이런 특권체제를 타파할 수 있는가"에 대한 논의가 빠진 게 다소 아쉬운 부분이다.


토론자 - 정의당 심상정 원내대표

87년 제정 헌법이 현 시대에 와서 한계에 봉착했다는데 대해 공감한다.
동서고금을 막론하고 정치실패는 경제와 사회실패로 이어졌다.
권력에서 스스로를 지킬 힘을 가지지 못한 시민을 위한 공공재로서 정치개혁은 헌법적 요구다.

   
▲ 정의당 심상정 원내대표는 "정개특위와 합의됐지만 개헌특위도 함께 구성돼야 한다"며 "선거구제도 변화와 관련 '국회의원 정수및 선거구획정 위원회'라는 이름으로 중앙선거관리위원회에 산하에 둘 것"을 주장했다.

문제는 어떤 개혁이냐이다.
중점은 뭐냐, 어떤 순서로 진행해야 하느냐가 정치 합의가 있어야 한다.
결론은 격렬하기만 할뿐, 어떤 내용도 아직 만들어내지 못하면서 오히려 사회적 양극화를 심화시키고 있는 현재의 양댱체제를 극복해야 한다.
양극화해소가 시대정신이라면 비정규직을 대변하는 정당도 힘을 가져야 한다.
아무리 제3세력이라도 유능한 세력이면 국민의 선택에 의해 2당도 1당도 되는 정치구조가 필요하다.

개헌론에 대한 말하고 있는데 저 또한 철저한 개헌주의자이다.
분권형, 연정형 정치제도로 가야한다.

'내각책임제가 기본방향으로 가야한다'고 생각한다. 문제는 현재의 개헌논의가 과연 가능한가는 회의적이다.
국회내 2/3이 동의한다고 하는데 이는 개헌찬성이 아니라 지금 이대로는 안된다는 말이다.

저녁은 개헌논의하고, 아침에는 삼각산(청와대)에 망배하는 이런 자세로는 개헌 안된다.
진짜 개헌을 위해서는 당 안에서 먼저 자당의 개헌안을 금석문처럼 만드는게 우선이다.

정당의 이름으로 책임있게 먼저 밝혀야 한다.
이것이 시민과 헌법에 대한 최소한 예의다.
새정치 새누리 모두 당 밖에 나와서 얘기하고 있다. 책임을 지는 절차는 아직 진행이 안되고 있다.

개헌의 책임절차가 매우 중요하다.
이런 개헌론은 정치적 수사로 끝날 수 있기에 이런 거에 국민을 동원하면 안된다.
이 문제의식을 개헌을 주장하는 분들과 공유하고 싶다.
이원집정부제에 대해서는 대통령 외치 총리 내치인데 선거법 개정이 먼저 이뤄져야 한다.
이게 없이는 여야의 권력 분점을 말하는 게 아니냐는 의구심을 갖고 있다.

이재오 의원이 권력 구조가 우선이라는 말씀을 했는데 국회가 권력을 분점하는 구조를 염두해 둔다면 개헌안을 국민이 동의하겠는가? 어불성설이다.
선거법개정이 개헌보다 힘들다는 점은 유감스럽지만 맞다. 그렇기에 개헌으로 원샷하자는 의견이 있다.
이미 선거구제 개편은 불가피하다. 이런데도 선거구제개편에 대해 의욕을 보이지 않는다면 개헌은 더욱 문제가 된다고 본다.

정당개혁에 대해 말하겠다.
정당들은 간판도 바꾸고 세계 최고수준의 의원 교체를 자랑하는 의원물갈이도 시행했다. 그런데도 의원의 문제가 해결되고 있지 않다.
현재의 양당체제가 문제해결을 할 수 있는 체제가 아니라는 반증이다.
우리사회의 대표적인 사회적 갈등을 해결할 수 있는 정당체제로의 개편이 필요하다.

을지로위원회에서 헌신적으로 실천하고 있는데 을지로위원회는 농성하고 지도부는 타협하고, 평상시에는 노동자서민을 얘기하다. 선거때는 중도를 얘기한다.
확실하게 정치적 주소를 할 수 있도록 다원화 되고 그 다원화된 정당이 지지기반을 갖고 그 지지기반 위에서 타헙과 합의가 이뤄져야한다.

둘째 공정한 경쟁질서가 보장돼야 한다.
단순단수대표제와 소선거제의 결합읜 새누리당 새정치연합이 2등을 보장하는 제도다. 잘 못했으면 제3 4당이 될 수 있도록 해야 한다.

우리 정치에서 이미 소선거구제 폐혜가 검증됐다. 제 1야당의 지지율이 20%인데 걱정없다. 선거때 가면 새누리당 반대 유권자 다 오게된다고 말한다.
현재의 선거제도는 이렇게 투표민심을 왜곡하고 있다. 정당지지에 비례하는 의석이 보장돼는 선거제도가 돼야한다

최소한 비례와 지역이 2대1로 가는 선거제도의 개편이 필요하다. 의원정수를 늘려서 이를 뒤받침해야 한다. 현재 3백명의워느이 예산기준으로 최소 350명의로 의원을 늘려야 한다.

그리고 결선투표제도입이 매우 필요하다. 비제도적인 후보단일화는 반복되서는 안된다. 인위적인 야권연대 단일화가 아니라 연합정치가 제도화될 수 있어야한다. 연합정치가 제도화 되지 않는다면 2017년 대선은 집권이 힘들다고 생각한다.

일정상 내년 8월까지 선거구제 완료해야한다. 정개특위와 합의됐지만 개헌특위도 함께 구성돼야 한다.
'국회의원 정수및 선거구획정 위원회'라는 이름으로 중앙선거관리위원회에 산하에 둘 것을 바란다.

   
▲ 이날 토론회를 주최한 새정치연합 이언주 의원은 토론자로도 나서 "개헌논의는 국민적 논의로 이어져 경제체제 개혁과 국가 사회체제의 근본적인 혁신과 사회적 대혁신의 기운으로 올라와야 한다"고 역설했다.

토론자 - 이언주 의원

'어떻게 가야한다'는 많은 사람들이 알고 있다.
이렇게 될 때 (의원인)나는 어떻게 되지? 내자리는 어떻게 되지? 우리 정당은 어떻게 되지? 진영의 셈법이 들어가면서 복잡해진다.

현재 정개특위는  정치개혁과 동떨어진 사람들이 정치개혁한다고 생각한다.
여야 의원 중 일부는 오랫동안 악명높은 분들이 정치개혁 특위에 활동하고 있다.

'안철수 신드롬'이 정치개혁을 했을때 국민의 힘으로 정치혁명이 일어나나 생각했는데, 너무나 실망스러운 상태로 끝났다.

다시한번 정개특위 활동이 제대로된 상황이 돼야 한다.
제왕적 대통령제에 대해서는 목소리가 높은데 선거구제 개혁의 목소리는 적다.
대통령제의 문제와 마찬가지로 의원직선출(총선) 또한 승자독식 소선거구제이다. 이또한 해결의 대상이며 개혁의 대상이 돼야 한다.

이를 위해서는 정치인 스스로가 용기와 시대적 사명을 갖는 정치개혁의 출발점이 돼야 한다.
현행 소선거구제를 폐기하고 국민이 수긍할 수 있는 공정한 경쟁의 룰을 만들고  당선을 위해 경쟁하는 구조를 만들어야 한다.

그리고 개헌논의는 국민적 논의로 나아가야 한다. 경제체제 개혁과 국가 사회체제의 근본적인 혁신과 맞물려야 한다. 사회적 대혁신의 기운으로 올라와야 한다.
이를 위해 최대한 노력해야한다.

 

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