정부가 시급하게 추진 중인 수도권 주택공급 확대 정책 논의 테이블에 '서울 용적률 상향' 카드가 오른 것으로 알려지면서 수도 서울의 스카이라인이 어떻게 바뀔지 관심이 쏠린다.

27일 서울시에 따르면 서울의 주거용 건축물 최고 층수는 35층으로 정해져 있다. 이는 2014년 4월 시가 발표한 '2030 서울도시기본계획'(2030 서울플랜)이 규정한 내용이다.

◇ 2030 서울플랜에서 못 박은 서울 아파트 높이는 35층

2030 서울플랜은 2010년 시점에서 20년 뒤인 2030년 서울의 모습은 어떠해야 하는가를 제시한 최상위 법정 계획이다.

흔히 건축 등 도시 설계에만 한정된 계획으로 오해받는 데 경제·복지·문화·치안·생태 등 행정 모든 분야를 망라하는 계획이다.

폭넓은 최상위 계획인 만큼 추상적 내용이 대부분이지만 서울플랜에서 이례적으로 등장하는 구체적 내용이 바로 층수 규제다.

서울플랜 제4장 '공간구조 및 토지이용계획'은 "도시경관 및 도시공간 구조를 고려한 계획적인 높이 관리가 이뤄질 수 있도록 중심지 위계별 최고 층수를 차등 관리한다"고 밝혔다.

여기서 서울시는 주거용 건물의 경우 상업·준주거·준공업·일반주거지역 등 용도지역은 물론 도심·광역중심 또는 지역·지구중심 등과 같은 입지를 불문하고 모든 곳에서 '35층 이하'로 한다고 명시했다. 제2종일반주거지역은 25층 이하다.

'위계별 최고 층수 차등 관리'는 업무·상업·주거·문화·여가 등 다양한 용도가 있는 복합 건물에만 해당했다.

박원순 당시 서울시장은 2030 서울플랜 발간사에서 "약속을 이행하고 책임을 지는 진정성을 가진 계획"이라고 밝혔는데, 이 약속은 곧 강남권 주요 재건축 단지들과 지루한 갈등으로 이어졌다.

'주요 재건축'이라는 수식어가 강남권에만 붙는 데 별다른 이유는 없다. 재건축으로 수익성을 낼 만한 단지가 대체로 강남권에 몰려 있어서 그렇다. 강북권 신축 아파트 대부분이 재개발인 점을 고려하면 이는 명확해진다.

그런데 '수익성'의 근원은 재건축 그 자체라기보다 '기존 저층에서 고층으로의 재건축'이라는 점이 충돌 원인이었다.

재건축하면서 가능한 한 집을 더 높게 지어서 남는 집을 일반 분양하고 그 돈으로 건축비를 충당하면서 수익도 내려는 조합원, 35층 이상으로는 인허가를 내어주지 않겠다는 서울시는 평행선을 달렸다.

그 결과로 지금도 볼 수 있는 것이 사람과 돈이 몰리는 압구정이나 잠실 등 강남권 주요 지역의 낡고 허름한 재건축 추진 단지들이다.

◇ 성난 부동산 민심에 '서울 높이 규제'가 타깃 돼

2030 서울플랜이 경전처럼 못 고칠 것은 아니다. 시는 올해 말 확정을 목표로 '2040 서울플랜'을 준비 중이었는데 이 과정에서 높이 규제 관련 논의도 이뤄지는 중이었다.

앞서 서울시의회는 '서울시 높이 규제에 대한 여론조사' 결과를 지난 5월 발표했는데 여기서 전문가의 49.1%가 현 규제에 찬성했다. 반대는 35.5%로 나타났다. 일반인은 69.0%가 찬성, 15.3%가 반대했다.

서울시는 과거부터 높이, 고밀도, 과밀, 고층 등과 같은 단어를 싫어했다.

한국전쟁 이후 세계적으로 유례없는 인구 폭증으로 난개발이 이뤄진 데다가 앞으로는 상주인구가 감소하고 노령인구가 증가할 것이므로 이에 발맞춘 개발 정책이 필요하다는 인식을 논의의 기본 전제로 깔고 있다.

전임 이명박 시장 시절 수립한 2020 서울도시기본계획에도 개발 밀도 관리가 필요하다는 내용이 상당수 등장한다.

이런 기조가 이어졌더라면 일부 반대에도 유지될 가능성이 컸던 35층 규제는 현 정부의 부동산 정책 헛발질로 갈림길에 섰다.

지금까지 정부·서울시는 일관되게 '서울에 주택 공급은 충분하다'는 입장을 폈고 정부는 이에 따라 수요 규제에 집중했으나 역풍이 커지자 수도권 공급 확대 정책을 마련하는 중이고 여기서 '서울 높이 규제'로 타깃이 된 모양새다.

◇ 서울시, 정부에 재건축 완화 건의…세부 정책 따라 논란 더 끌 수도

이르면 이달 28일 정책 발표 가능성이 점쳐지는 가운데 정부와 서울시는 극도로 말을 아끼는 중이지만, 서울시는 정부에 재건축 완화를 건의하고 있다.

지금까지 재건축이 제대로 이뤄지지 않은 주요 원인 중 하나가 곧 높이 규제였음을 고려하면 '35층 넘는 서울 신축 아파트'에 대한 기대감이 커질 수 있는 상황이다.

여기서 관건은 '용적률 상향으로 늘어나는 분양분 자리에 공공임대 가구를 얼마나 넣느냐'가 될 전망이다.

정부·서울시가 생각하는 용적률 상향과 그에 따른 층고 완화의 기대 효과는 '늘어난 자리에 최대한 임대 가구를 넣는다'에 가깝다고 봐야 한다. 일반 분양분 확대는 다시 집값 자극으로 이어지리라는 우려도 깔려 있다.

그렇다면 조합원들은 이에 더해 분양가 상한제나 재건축 초과이익 환수제 등 기존 규제까지 있는 마당에 설령 높이 규제가 완화된다 한들 여러 제약이 달린 이런 식의 재건축에 응하지 않을 가능성도 작지 않은 상황이다.

서울시 관계자는 "풀어줄 수 있는 곳은 풀어줘야 공급이 된다"며 "여러 안을 가지고 정부와 논의하고 있으며 곧 결과를 내놓을 것"이라고 말했다.